Lei específica da Guarapiranga :: Recomendações

Em março de 2008, o ISA lançou publicação denominada Contribuições para a elaboração de leis específicas de mananciais, o exemplo da Billings^¹. Entre as recomendações que podem ser aplicadas à Guarapiranga, estão: a existência de um bom diagnóstico que dimensione o passivo ambiental; a importância do Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA); a compatibilidade da Lei Específica com outras normas legais; a coerência entre o previsto em programas e projetos os objetivos e diretrizes da Lei; adequação das leis do uso do solo municipais à Lei da Guarapiranga; a garantia do acesso amplo e permanente à informações.

1 Contribuições para a elaboração de leis específicas de mananciais - o exemplo da Billings. ISA, 2008

Disponibilizar um diagnóstico atualizado da Guarapiranga para o PDPA e Lei Específica: sem diagnóstico atualizado não existe PDPA e sistema de informações

Existe um conjunto de informações sobre a APRM da Guarapiranga que precisam estar disponíveis para permitir a elaboração do PDPA, bem como para a implantação dos instrumentos da Lei. Esse conjunto de informações devem fazer parte do SIG e Sistema de Monitoramento Ambiental da Guarapiranga e sem eles é impossível dar início à implantação da Lei.

Deve existir um bom diagnóstico da situação atual de uso e ocupação do solo e da preservação do manancial, em especial a caracterização da dinâmica populacional; atividades econômicas desenvolvidas no território; a situação atual da vegetação, da qualidade da água, áreas estratégicas para a produção de água, dimensão do passivo ambiental a ser recuperado, a identificação dos atores e suas responsabilidades.

Somente a partir da identificação do passivo ambiental a ser recuperado é possível determinar as áreas de recuperação ambiental e somente sabendo como está a qualidade da água atualmente é possível avaliar meios de atingir a meta de qualidade necessária para garantir o manancial como produtor de água aplicando-se os instrumentos da Lei.

Até o momento, não existem informações atualizadas sobre a Guarapiranga disponíveis em SIG e sistema de informação de qualidade ambiental ou outros meios de divulgação. Esta medida é primordial para aplicar a Lei.

Delimitar as áreas de recuperação ambiental em mapas e no PDPA: sem a identificação dos passivos ambientais as áreas de recuperação previstas na Lei perdem o sentido

De acordo com a Lei da Guarapiranga, a identificação dos passivos ambientais em relação às áreas de preservação permanente e mata atlântica deve ser delimitada em mapas e fazer parte do PDPA (box. 2). Essas áreas devem ser identificadas como áreas de recuperação ambiental e não ter outra finalidade que não seja esta para cumprir com os objetivos da Lei.

Sem a delimitação das áreas de recuperação ambiental em mapa, não é possível realizar a recuperação das áreas de preservação permanente e mata atlântica.

Apesar da obrigatoriedade legal, o Poder Público recusa-se a delimitar as áreas de recuperação ambiental em mapas alegando que ao fazer isso está assumindo o dever de indenizar as áreas que deverão ser recuperadas. Sem esse instrumento a recuperação do manancial fica prejudicado e muitas das previsões legais perdem o sentido.

Box 2. Mapas com informações específicas para a implementação dos instrumentos da Lei:

a) delimitação da APRM-G lançada graficamente em escala 1:10.000 em mapas, cujos originais estão depositados na Secretaria de Estado do Meio Ambiente e incorporados ao Sistema Gerencial de Informações - SGI, previsto no artigo 30 da Lei estadual no 9.866, de 28 de novembro de 1997 (art. 1 § 2 da Lei Específica) . O mapa encontra-se disponível em formato impresso.

b) A Secretaria do Meio Ambiente deverá providenciar no prazo de 45 dias a aquisição de imagem de satélite da APRM-G, em resolução adequada correspondente ao ano de aprovação da Lei nº 12.233, de 16 de janeiro de 2006 (art. 64, § único da Lei Específica) . De acordo com o DUSM/SMA existe imagem satélite, contudo esta não pode ser consultada.

c) Para garantir a gestão das Áreas de Restrição à Ocupação - ARO da APRM-G, a Secretaria do Meio Ambiente deve: I - manter um mapa com a delimitação da vegetação nativa primária e secundária nos estágios médio e avançado de regeneração existentes; II - delimitar a Faixa de Preservação Permanente da margem do reservatório tendo como base a cota relativa ao nível máximo do reservatório oficial adotado pela operadora do reservatório (art. 55 do Decreto Estadual 51.686/07) .

Box 3: Áreas de recuperação identificadas no âmbito do Seminário Guarapiranga 2006^²

O Seminário Guarapiranga 2006, organizado pelo ISA em parceria com outras instituições, reuniu 162 especialistas para discutir questões e apontar soluções para os problemas que incidem na região, incluindo contribuições importantes para a implantação da Lei Específica. De acordo com o levantamento da publicação do seminário, em 2003 as áreas de vegetação remanescente de Mata Atlântica ocupavam 37% da área da bacia, além disso, apenas 1,2% (771 hectares) da Bacia da Guarapiranga está legalmente protegida em unidades de conservação o que demonstra a relevância de definir e preservar áreas na Bacia.

O mapa a seguir apresenta um cruzamento entre uso do solo em APPs por sub-áreas de ocupação dirigida, que permite quantificar, mesmo que em caráter preliminar, as áreas que devem, necessariamente, ser objeto de intervenção de recuperação ambiental e ajustamento de conduta. Outras áreas de recuperação ambiental deverão ser delimitadas nas porções das sub-áreas de ocupação dirigida que estão fora das áreas de preservação permanente e encontram-se desacordo com os parâmetros ambientais necessários para a garantia da produção de água em quantidade e qualidade adequadas para o abastecimento público. O cruzamento entre uso do solo 2003 e APPs permite verificar que a Bacia já possui 37,6% das áreas de restrição à ocupação alteradas, sendo 29,2% por usos antrópicos (mineração, agricultura, campo antrópico, entre outros) e 8,4% por usos urbanos:

Bacia da Guarapiranga - Lei Específica da Represa da Guarapiranga e Áreas de Preservação Permanente (APPS)

2 Seminário Guarapiranga 2006: proposição de ações prioritárias para garantir água boa de qualidade para o abastecimento. ISA, 2006 (disponível em www.mananciais.org.br)

Atualizar o PDPA de forma participativa: uma Lei Específica sem o PDPA não é auto-aplicável

O PDPA deve conter além do diagnóstico atualizado da APRM com os passivos ambientais a serem recuperados, cenários tendenciais, considerando a situação, previsão de investimentos, os planos diretores setoriais e municipais, plano de Bacia e ações previstas e em andamento. Para isso, a sua construção deve ser feita de forma participativa, envolvendo de forma efetiva e com compromisso real, os atores responsáveis pela implantação e os beneficiados pelas ações, definindo cenários desejáveis devidamente acordados entre os atores envolvidos, traduzidos em metas de curto, médio e longo prazo.

Uma Lei Específica sem PDPA não é auto-aplicável, transforma-se novamente em uma carta de princípios, com diretrizes e instrumentos, mas ainda sem ter a definição de como utiliza-los, quais são as metas e quando devem ser atingidas. A recomendação é que a elaboração do PDPA e Lei Específica sejam concomitantes.

O PDPA da Guarapiranga disponibilizado ao público é de 1999, tendo decorrido muitos anos sem quaisquer processos de consulta para a sua atualização. Apesar da falta de publicidade da sua elaboração e do documento final, de acordo com a Coordenadoria de Planejamento Ambiental Estratégico e Educação Ambiental - CPLEA/SMA, a atualização do PDPA foi realizada e o documento vem sendo utilizado pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo nos processos decisórios da Lei (CPLEA, 2008^¹).

1Reunião sobre a Lei Específica com representante da Secretaria Estadual do Meio Ambiente em 11 de julho de 2008 na SMA.

A Lei Específica da Guarapiranga e seus instrumentos precisam estar compatíveis com outras normas legais sob pena de inconstitucionalidade e ilegalidades

Mata Atlântica e APPs

A Lei Específica deve garantir a recuperação e preservação das formações florestais nativas e ecossistemas associados da Mata Atlântica definidas em mapa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, em estágio primário, médio e avançado de regeneração, conforme definições da Resolução CONAMA 10/93 e Resolução CONAMA 1/94, adequando-se à Lei da Mata Atlântica (Lei Federal 11428/06). Deve ser garantida a recuperação de áreas desmatadas de forma irregular desde a vigência da Resolução (1993).

Além disso, a Lei Específica deve recuperar as áreas de preservação permanente previstas como tais no Código Florestal, Resolução CONAMA 302/02 c/c a Lei 1172/76 que delimita as áreas de proteção dos mananciais e estabelece restrições de uso do solo.

A não delimitação das áreas de mata atlântica e áreas de preservação permanente em mapas e no PDPA e sua recuperação desrespeita as normas legais vigentes.

Desapropriações e a garantia de moradia adequada

O ISA tomou conhecimento este ano de casos de pessoas em situações de cumprimento de penas alternativas nas áreas de mananciais por crime contra o meio ambiente, sem que fosse garantido o direito à regularização previsto na Lei Específica para residentes na região anteriormente à Lei da Guarapiranga.

Existem situações de penas cumpridas, audiências convocadas, penas em curso e autuações que ainda não tiveram encaminhamentos e estão paradas até o momento. A maioria dos casos trata de residentes há mais de 5 anos na região. Contudo, até o momento não se tem notícia do Plano de Remoção e Reassentamento elaborados e/ou implementados. O Plano de Remoção e Reassentamento e o Programas de Interesse Social - PRIS elaborados e/ou aprovados para essas pessoas acusadas de crime ambiental está previsto na Lei Específica da Guarapiranga e no Projeto de Lei Específica da Billings. E a necessidade de destinação adequada de moradia é garantia constitucional.

Desta forma, parece ser necessária a compatibilização para o exercício de fiscalização pela SMA em cumprimento de dispositivos obrigatórios da Lei da Guarapiranga.

De acordo com a CPLEA/SMA, para as desapropriações do PAC existe uma regulamentação específica. Contudo, não existe uma articulação entre a Polícia Militar e a CPLEA/SMA para orientações quanto ao atendimento da Lei Específica (CPLEA, 2008).

Adequação das leis de uso do solo à Lei Específica da Guarapiranga: sem o PDPA atualizado de forma participativa isso não é possível

O PDPA deve definir os critérios e alguns parâmetros de ocupação em função da realidade urbana observada para cada município, reconhecendo as áreas preservadas, as ocupações existentes e os focos de pressão de adensamento e urbanização para a atualização das leis municipais.

Sem o cruzamento das leis de uso de solo municipais e o PDPA não é possível definir as áreas passíveis de regularização, elaborar os planos de urbanização e os programas de recuperação previstos na Lei.

De acordo com a CPLEA/SMA, no PDPA atualizado ainda não disponibilizado, foi feito o cruzamento entre a imagem satélite da data de aprovação da Lei com o zoneamento proposto e relatório de conformidade feito antes da aprovação da Lei e verificou-se que grande parte do zoneamento encontra-se em conformidade com a imagem, sendo que as exceções serão corrigidas (CPLEA, 2008).

É preciso definir os parâmetros de controle e metas da Lei considerando planos e programas em andamento: sem um diagnóstico e PDPA atualizado isso não é possível

O PDPA deve traduzir em valores as metas a serem atingidas e formas de monitoramento dessas metas com base em um diagnóstico atualizado do manancial que considere os programas, projetos em andamento.

O PDPA é elaborado e atualizado com base na qualidade atual das águas da Guarapiranga e nas metas necessárias para garantir o manancial para fins de abastecimento público. A definição das metas de acordo com a Lei depende da aplicação do MQUAL1. Contudo, as informações ainda não estão disponíveis: não se sabe a qualidade atual das águas da Guarapiranga para saber o quanto se deve avançar.

Ao prever a carga meta na Lei a partir da utilização do MQUAL1, a Lei Específica vinculou a implantação dos seus instrumentos a esta modelagem matemática específica. Em consequência disso, a implantação da Lei não pode acompanhar a atualização desses instrumentos de controle. Atualmente, existe uma modelagem de controle de metas mais precisa - o MQUAL2 - mas que não pode ser utilizada pelos gestores pela incompatibilidade com os critérios menos precisos usados pelo MQUAL1.

Os Programas de investimento em saneamento em andamento não formam elaborados de acordo com o PDPA e Lei Específica. De forma que não existe uma compatibilidade entre as metas.

De acordo com a CPLEA/SMA, para elaborar a Lei Específica utilizou-se a modelagem matemática MQUAL1 e o Programa Mananciais adotou um modelo matemático mais preciso denominado MQUAL2. O resultado são cargas metas incompatíveis. Procurando solucionar esse problema, no PDPA ainda não disponibilizado a CPLEA/SMA aplicou o MQUAL1 ao Programa Mananciais para avaliar a carga meta, aproximando o Programa da Lei Específica, informação que deverá ser disponibilizada ao público (CPLEA, 2008).

Esse problema encontrado na Lei é um exemplo de que uma Lei Específica não deve prever metas, e modelagem específica de controle, deixando isso para o PDPA que deve ser revisto a cada 4 anos.

Devem ser garantidas informações, instrumentos e condições físicas para o licenciamento, compensação e regularização previsto em Lei: sem os seus pressupostos a Lei não funciona

A regularização, licenciamento e compensação depende de um conjunto de informações que devem estar disponíveis no PDPA, sistema de informação, mapas obrigatórios.

Enquanto o PDPA não estiver atualizado de forma publica, as áreas de recuperação não estiverem delimitadas, as leis de uso do solo não estiverem sido avaliadas a luz do PDPA, não existirem informações sobre a qualidade de água atual da Guarapiranga e as metas necessárias para garantir esse manancial para o abastecimento, os instrumentos de licenciamento, regularização e compensação não funcionam.

Além disso, a Lei prevê a descentralização. Contudo, os municípios inseridos na Guarapiranga não preenchem os requisito mínimos previstos na legislação para o licenciamento poder ser realizado no âmbito municipal, qual seja: lei de uso e parcelamento do solo do Município compatibilizada com a Lei e Conselho Gestor implantado. Falta ainda condições físicas para os municípios assumirem o licenciamento.

Outro desafio ainda para a implantação dos instrumentos é o alto valor da compensação, o que pode inviabilizar a implantação desse instrumento. A compensação de um terreno de 123m2 equivale a R$6.000,00 (seis mil reais). Atualmente existem 15 pedidos de compensação financeira na SMA (CPLEA, 2008).

PDPA deve considerar implicações de questões externas à APRM que a lei não consegue resolver sozinha

Existem diversas dinâmicas que influenciam a ocupação dos mananciais e os processos de degradação da qualidade da água de caráter metropolitano que precisam ser incorporadas ao PDPA. Dentre elas ressalta-se os impactos do Rodoanel na expansão urbana e qualidade da água e a necessidade de trabalhar de forma integrada com políticas de reordenamento do crescimento urbano, provimento de moradias, envolvimento do consumidor nas decisões sobre a água e a identificação de áreas estratégias para a produção de água.

Os planos de urbanização e PRIS devem ser articulados com planejamento habitacional abrangente que garanta moradia em áreas centrais e com o impacto do Rodoanel.

Além disso, a eficiência da fiscalização depende da consideração das ameaças do Rodoanel e as intervenções devem considerar as compensações do empreendimento, incluindo plantios e parques.

É preciso realizar as campanhas de esclarecimento da Lei: a Lei só vai funcionar se todos souberem como ela funciona, incluindo os responsáveis por sua implantação

A Lei prevê como uma das etapas iniciais de fundamental importância para o funcionamento da Lei ampla campanha de sua divulgação, especialmente, destacando o prazo para regularização de empreendimentos e atividades implantados em desacordo com a legislação de proteção e recuperação dos mananciais. Esta campanha deveria ocorrer 120 (centro e vinte dias) após a entrada em vigor da regulamentação da Lei a fim de capacitar os atores e sociedade civil para o cumprimento da Lei. Ocorre que já decorreram mais de um ano deste prazo sem que a campanha fosse realizada.

O cronograma da Lei já encontra-se desatualizado: erros semelhantes foram cometidos no passado com a Lei 1172/76

A Lei Específica da Guarapiranga e Decreto regulamentar prevêem prazos para a implantação de instrumentos que são pressupostos para o funcionamento da Lei. Contudo, esse cronograma não vem sendo cumprido na sua totalidade.

A avaliação da CEPLEA/SMA é que o descumprimento dos prazos não seja irregularidade. O descumprimento de prazos já ocorreu no passado pois prazos para a regularização previstos na Lei Estadual 1.172/76 foram descumpridos. Os pedidos de regularização foram aceitos e analisados fora dos prazos previstos naquela lei. Cabe questionar, entretanto, se o descumprimento dos prazos não é um indicador de que a Lei não vai bem, como no passado.

Tabela 1: Cronograma previsto na Lei Específica

Atividade	Prazo	Previsão Legal	Responsável	Situação
Formalização do pedido de regularização dos parcelamentos do solo, empreendimentos, edificações e demais atividades passíveis de regularização e adaptação, para compatibilizarem-se com as normas do decreto e demais normas de proteção e recuperação dos mananciais	Março de 2008 (12 meses a partir da entrada em vigor do Decreto)	Art. 64 da Lei Específica e art. 38 do Decreto Estadual 51686/07 ^²	Empreendedor e órgão licenciador (Estado ou Município)	Descumprido
Aquisição de imagem de satélite da APRM-G, em resolução adequada correspondente ao ano de aprovação da Lei	Maio de 2008 (45 dias da entrada em vigor do Decreto)	Art. 1 pagf. 2 do Decreto Estadual 51686/07	Secretaria do Meio Ambiente	A imagem está disponível no DUSM
Ampla campanha de divulgação da Lei nº 12.233, de 16 de janeiro de 2006, e, especialmente, do prazo para regularização de empreendimentos e atividades implantados em desacordo com a legislação de proteção e recuperação dos mananciais.	Julho de 2007 120 (cento e vinte) dias a contar da publicação deste decreto	Art. 92 do Decreto Estadual 51686/07	Municípios Secretaria do Meio Ambiente Comitê de Bacia Agência de Bacia	Descumprido. A previsão é de realizar a campanha em agosto por meio de cursos de capacitação.

2O Decreto Estadual 51686/07 entrou em vigor em 23 de março de 2007.

Regulamentações ainda precisam ser definidas e disponibilizadas: sem regulamentações específicas diversas questões para o funcionamento da Lei ainda estão pendentes

O Decreto da Lei Específica prevê a necessidade de regulamentações específicas para a implantação da Lei:

regulamentação que defina os documentos que devem instruir o pedido de licenciamento
regulamentação específica sobre o licenciamento de atividades que possam ser enquadradas como pólos geradores de tráfego;
regulamentação específica do Grupo de Fiscalização Integrada da APRM-G;
regulamentação específica para o licenciamento de atividades agropecuárias;
regulamentação do licenciamento simplificado das intervenções em ARO previstas nos incisos I e VI do artigo 12 da Lei 12.233 , de 16 de janeiro de 2006
regulamentação definindo critérios para a definição de outras atividades potencialmente poluidoras além das previstas na Lei Específica.

A Resolução da Secretaria de Estado do Meio Ambiente n° 52, de 29 de novembro de 2007, que dispõe sobre documentos para os licenciamentos relacionados à Lei não define quais são os referidos documentos, simplesmente faz menção que os mesmos encontram-se à disposição dos interessados junto ao órgão licenciador da Secretaria. Ainda que se admita que a SMA defina os documentos necessários de acordo com a intervenção licenciada, falta divulgar quais são os critérios para a definição desses documentos de forma mais transparente e/ou dos procedimentos necessários para o licenciamento por tipo de atividade.

Algumas regulamentações fundamentais ainda não foram aprovadas, em especial a que definiria a fiscalização integrada da APRM-G. Enquanto isso não for feito não existe fiscalização integrada na Guarapiranga, um dos principais instrumentos de preservação do manancial.